閔府辦發(fā)〔2019〕56號

各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處，莘莊工業(yè)區(qū)管委會，區(qū)政府各委、辦、局，各區(qū)屬公司：

    區(qū)財政局擬訂的《閔行區(qū)關于規(guī)范推進政府與社會資本合作（PPP）項目的實施意見》已經(jīng)區(qū)政府同意，現(xiàn)轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真貫徹落實。

    特此通知

  

                                                  2019年10月28日

  

 

閔行區(qū)關于規(guī)范推進政府與社會資本

合作（PPP）項目的實施意見

 

    為貫徹落實國家關于積極穩(wěn)妥推進政府與社會資本合作（PPP）的相關政策精神，根據(jù)《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行<關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見>的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《財政部關于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）、《上海市政府辦公廳關于印發(fā)<本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見>的通知》（滬府辦發(fā)〔2016〕37號）等政策文件，現(xiàn)就本區(qū)推進PPP項目實施制定本意見。

    一、規(guī)范推進PPP模式的重要性和必要性

    （一）有利于激發(fā)社會資本投資活力

    規(guī)范的PPP項目能夠充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)民間投資活力，調(diào)動社會資本積極性，同時為重點建設領域提供大量的資金、技術(shù)支持，促進本區(qū)重大項目的落地。

    （二）有利于優(yōu)化公共服務供給質(zhì)量

    規(guī)范的PPP項目能夠引導更多生產(chǎn)要素投入到有效供給領域，推動公共服務從政府供給向合作供給、從單一投入向多元投入、從無競爭到市場開放有序、從短期平衡向中長期平衡轉(zhuǎn)變，引入專業(yè)團隊，提升供給質(zhì)量，形成公平合理、競爭、多元化的公共服務供給環(huán)境。

    （三）有利于促進投融資方式轉(zhuǎn)變

    規(guī)范的PPP項目能夠促進投融資方式的多樣化，引導社會投資進入基礎設施和公共服務領域，補齊基礎設施短板，促進城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

    （四）有利于提升資金管理效益和行業(yè)管理水平

    規(guī)范的PPP項目有助于建立以績效目標實現(xiàn)為導向，以優(yōu)化資源配置、合理分配風險、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務水平為目的的政府管理體系。

    二、總體思路

    （一）指導思想

    全面貫徹落實黨的十八大、十九大精神，加快轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，改革創(chuàng)新公共產(chǎn)品和服務供給機制和投入方式，推進政府與社會資本合作，鼓勵和引導社會資本參與重點領域有一定收益的基礎設施和公共服務項目投資運營，加快基礎設施補短板，提高本區(qū)公共產(chǎn)品和服務供給質(zhì)量和效率。

    （二）基本原則

    1.依法合規(guī)。項目實施部門應嚴格按照中央、市級等上級相關文件要求，依法合規(guī)開展PPP項目，對PPP項目進行全生命周期管理，確保項目規(guī)范實施。

    2.積極穩(wěn)妥。鼓勵各鎮(zhèn)、街道、莘莊工業(yè)區(qū)和行業(yè)主管部門探索符合當?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進項目實施，控制項目的政府支付責任，防止政府支付責任過重加劇財政收支矛盾。

    3.嚴格監(jiān)管。堅持必要、可承受的財政投入原則，審慎科學決策，加強行業(yè)監(jiān)管，健全風險預警機制，切實防控假借PPP名義增加政府隱性債務。

    4.公開透明。實行陽光化運作，用好全國PPP綜合信息平臺，充分披露PPP項目全生命周期信息，保障公眾知情權(quán)，公平、公正、公開擇優(yōu)采購社會資本方。

    三、聚焦重點領域

    根據(jù)《上海市政府辦公廳關于印發(fā)<本市推廣政府和社會資本合作模式的實施意見>的通知》（滬府辦發(fā)〔2016〕37號），PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施項目。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎設施和公共事業(yè)等領域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營的項目，根據(jù)國家和本市相關規(guī)定執(zhí)行。本著循序漸進、穩(wěn)步推進的原則，結(jié)合閔行實際，聚焦重點領域，率先推進基礎設施補短板以及養(yǎng)老、文化、體育、市政工程、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有一定收益的公益性項目。加快實施符合本區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展需要、決策程序完備、回報機制清晰、融資結(jié)構(gòu)合理的項目。重點推進實施PPP模式的目標行業(yè)領域如下：

    （一）“全面實施”領域

根據(jù)《財政部關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）、《財政部關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建〔2017〕455號）中“在垃圾處理、污水處理等公共服務領域，項目一般有現(xiàn)金流，市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟，各地新建項目要‘強制’應用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設資金補助”，“政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。有序推進存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式”的要求，垃圾處理、污水處理這兩個領域的PPP模式探索相對比較成熟，全面推進新建項目采用PPP模式，存量項目逐步轉(zhuǎn)型為PPP模式。

    （二）養(yǎng)老服務領域

    養(yǎng)老領域項目PPP模式的采用可以借助社會投資者在醫(yī)療、康復、養(yǎng)老等方面的運營管理經(jīng)驗，不斷提升管理水平、技術(shù)水平和服務水平，做好養(yǎng)老服務的基本保障工作。重點推進社會資本通過PPP模式，立足保障型基本養(yǎng)老服務和改善型中端養(yǎng)老服務，參與以下養(yǎng)老服務供給：

    1.養(yǎng)老機構(gòu)。包括新建養(yǎng)老機構(gòu)的建設和運行；現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機構(gòu)交由社會資本方委托運營。

    2.社區(qū)養(yǎng)老體系建設。鼓勵區(qū)域內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務，包括建設運營居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點、社區(qū)綜合服務設施，興辦或運營老年供餐、社區(qū)日間照料、老年精神文化生活等形式多樣的養(yǎng)老服務，通過PPP模式交由社會資本方投資、建設或運營，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務項目統(tǒng)一標準、統(tǒng)一運營管理。

    3.醫(yī)養(yǎng)健融合發(fā)展。養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、健康服務機構(gòu)開展合作，通過PPP模式興建養(yǎng)老為主題，附加康養(yǎng)、體育健身、醫(yī)療、教育、文化娛樂等現(xiàn)代服務業(yè)的新業(yè)態(tài)。

    （三）市政工程領域

    市政工程領域項目的建設總投資較大，項目專業(yè)化要求較高，后期的服務運營較為重要。通過PPP模式引入競爭機制可以有效提高公共物品的經(jīng)營效率。適合采用PPP模式的市政工程類項目主要包括：污水處理、垃圾處理、公共交通綜合設施、公共停車場、地下綜合管廊等。

    （四）體育領域

    體育類領域PPP模式的采用有利于借助社會資本的力量，提高體育設施的供給數(shù)量和供給質(zhì)量來提高人民體質(zhì)，加快閔行建設體育強區(qū)、增強體育硬實力的建設進程。全面推進區(qū)域內(nèi)新建體育場館的建設和運營、存量場館逐步轉(zhuǎn)型委托運營的PPP模式。

    （五）文化領域

    文化領域項目PPP模式的運用，有利于滿足本區(qū)居民對文化類項目的需求日益提高。通過借助社會資本的參與，完善社區(qū)公共文化服務設施，提高群眾參與度，滿足多樣化、多層次的文化需求。全面推進區(qū)域內(nèi)新建文化場館的建設和運營、存量場館逐步轉(zhuǎn)型委托運營的PPP模式。

    （六）農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域

    農(nóng)業(yè)農(nóng)村領域項目PPP模式的應用目的在于大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，重點推進農(nóng)村生活垃圾和污水處理設施建設等項目。

    （七）其他領域

    對政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務和基礎設施項目，鼓勵按照PPP模式開展。

    四、規(guī)范推進PPP項目實施

    （一）準入門檻

    本區(qū)采用政府與社會資本合作（PPP）模式的項目應滿足以下實施條件：

    1.項目市場化程度相對較高，需求長期穩(wěn)定，具備運營要素和一定現(xiàn)金流，使用者付費比例不低于10%的；

    2.屬于公共服務領域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規(guī)定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序；

    3.社會資本負責項目投資、建設、運營并承擔相應風險，政府承擔政策、法律等風險；

    4.建立完全與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制，不得通過降低考核標準等方式，提前鎖定、固化政府支出責任；

    5.按規(guī)定納入全國PPP綜合信息平臺項目庫，及時充分披露項目信息，主動接受社會監(jiān)督。

    （二）實施機構(gòu)

    區(qū)、鎮(zhèn)、莘莊工業(yè)區(qū)或其授權(quán)的實施機構(gòu)可以作為項目實施機構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負責PPP項目的前期評估論證、實施方案編制、合作伙伴選擇、項目合同簽訂、績效評價、項目組織實施以及合作期滿移交等工作。

    （三）運作方式

    新建項目應優(yōu)先采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）、設計—建設—融資—運營—移交（DBFOT）、建設—擁有—運營（BOO）等方式。

    存量項目中改擴建項目建議鼓勵采用改建—運營—移交（ROT）方式，運行維護項目鼓勵采用委托運營（OM）方式。存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為PPP項目，應重新開展物有所值評價和財政承受能力論證工作、重新編制實施方案、重新采購社會資本。存量項目應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，實施方案的編制依據(jù)還應包括存量資產(chǎn)建設、運營維護的歷史資料以及資產(chǎn)評估機構(gòu)出具的資產(chǎn)評估報告等。

    （四）禁止情形

    實施機構(gòu)要將規(guī)范運作放在首位，嚴格按照要求實施規(guī)范的PPP項目，不得出現(xiàn)以下行為：

    1.存在政府方或政府方出資代表向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式，由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。

    2.區(qū)、鎮(zhèn)、莘莊工業(yè)區(qū)所屬的各類融資平臺公司、融資平臺公司參股并能對其經(jīng)營活動構(gòu)成實質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會資本參與本級PPP項目的。社會資本方實際只承擔項目建設、不承擔項目運營責任，或政府支出事項與項目產(chǎn)出績效脫鉤的。

    3.未經(jīng)法定程序選擇社會資本方的。未按規(guī)定通過物有所值評價、財政承受能力論證或規(guī)避財政承受能力10%紅線，自行以PPP名義實施的。

    4.以債務性資金充當項目資本金，虛假出資或出資不實的。

    5.未按規(guī)定及時充分披露項目信息或披露虛假項目信息，嚴重影響行使公眾知情權(quán)和社會監(jiān)督權(quán)的。

    五、風險防范

    鎮(zhèn)、街道、莘莊工業(yè)區(qū)和預算主管部門在采用PPP模式運營項目的過程中，要堅持“適合性”、“科學性”和“專業(yè)性”，選取合適的目標領域展開合作。對于不屬于公共服務領域的、政府不負有提供義務的，如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)、招商引資項目；因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的；僅涉及工程建設，無運營內(nèi)容的；新建、改擴建項目未按規(guī)定履行相關立項審批手續(xù)的等等，不適宜采取PPP項目。在PPP項目的具體操作過程中，從項目前期論證、項目采購、項目融資、入庫環(huán)節(jié)到信息公開，每個環(huán)節(jié)都需嚴格按照規(guī)定的操作要求進行。在項目采購階段原則上需采用公開招標的方式，在實施過程中應注意PPP項目運行中的潛在風險問題，積極采取措施加以防范，加強對具體承接實施主體的監(jiān)管。

    六、職責分工

    建立區(qū)政府和社會資本合作（PPP）領導小組（以下簡稱“領導小組”），由分管副區(qū)長任組長，領導小組下設辦公室，辦公室設在區(qū)財政局。區(qū)府辦、區(qū)發(fā)改委、區(qū)建管委、區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)財政局作為領導小組成員單位，根據(jù)本部門職責及聯(lián)席會議規(guī)定做好相關工作。

領導小組主要負責建立健全PPP項目工作體制機制、規(guī)范操作流程，組織領導PPP項目有序推進，協(xié)調(diào)解決項目推進過程中的重大問題。其主要職責如下：

    （一）研究制定PPP模式的相關政策制度；

    （二）研究確定項目是否采用PPP模式，授權(quán)項目實施機構(gòu)，授權(quán)政府方出資代表；

    （三）審核PPP項目實施方案；

    （四）審核PPP項目的招標文件和相關合同；

    （五）協(xié)調(diào)解決項目推進過程中的其他重大事項。

    區(qū)財政局履行領導小組辦公室職責，負責指導、監(jiān)督PPP項目實施和績效評價；組織PPP項目物有所值評價及財政承受能力論證和項目實施方案的評審；對PPP項目的資金按照預算管理相關規(guī)定進行安排和執(zhí)行；對PPP咨詢機構(gòu)和專家進行管理；協(xié)調(diào)對接財政部PPP項目庫入庫工作。

    區(qū)發(fā)改委負責項目立項審批，協(xié)助項目主管部門開展PPP項目的前期工作，協(xié)助項目實施機構(gòu)開展PPP項目建設等。

    區(qū)建管委負責PPP項目工程建設相關審批。

    區(qū)規(guī)劃資源局負責項目用地保障，做好項目規(guī)劃調(diào)整。

    各鎮(zhèn)、街道、莘莊工業(yè)區(qū)和預算主管部門負責依法依規(guī)履行本區(qū)域PPP項目發(fā)起、實施、保障、監(jiān)管等職責。

    項目實施機構(gòu)負責PPP項目全生命周期的識別、準備、采購、實施、移交等具體工作；對物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案進行擬定申報；對PPP項目實施方案及合同等文本的合法合規(guī)性進行審核；協(xié)助做好PPP項目入庫工作。

    七、保障措施

    （一）健全財政管理體系

    開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續(xù)發(fā)展。建立完善公共服務成本財政管理和會計制度，創(chuàng)新資源組合開發(fā)模式，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規(guī)劃，在政府財務報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。存量公共服務項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產(chǎn)評估，合理確定價值，防止公共資產(chǎn)流失和賤賣。項目實施過程中政府依法獲得的國有資本收益、約定的超額收益分成等公共收入應上繳國庫。 

    （二）建立多層次監(jiān)督管理體系

    行業(yè)主管部門應制定不同領域的行業(yè)技術(shù)標準、公共產(chǎn)品或服務技術(shù)規(guī)范，加強對公共服務質(zhì)量和價格的監(jiān)管。項目實施機構(gòu)應建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結(jié)果作為調(diào)價的重要依據(jù)，確保實現(xiàn)公共利益最大化。項目實施機構(gòu)應依法充分披露項目實施相關信息，接受社會監(jiān)督。

    （三）加大資金支持力度

    鼓勵鎮(zhèn)、街道、莘莊工業(yè)區(qū)和預算主管部門按照重點領域?qū)嵤㏄PP項目，對于規(guī)范實施PPP項目的街鎮(zhèn)，在原補貼政策中給予適當資金支持，相關支持標準另行制定。

 

    來源： 上海市閔行區(qū)人民政府辦公室（閔行區(qū)政府研究室、閔行區(qū)政府外事辦公室、閔行區(qū)政府合作交流辦公室）