新城開發(fā)項目招標(biāo)中PPP模式及EPC模式的選擇

陸  榮

（江蘇省設(shè)備成套有限公司，江蘇 南京 210009）

摘  要：通過對在新城開發(fā)項目中是選擇PPP模式還是EPC模式招標(biāo)進行梳理，分析采用兩種模式進行招標(biāo)應(yīng)關(guān)注的重點。

關(guān)鍵詞：PPP模式；EPC模式；新城開發(fā)；招標(biāo)

0  引言

新城（New Town）這一稱呼始于英國，其最初來源于“臥城”。新城經(jīng)過科學(xué)規(guī)劃，強調(diào)居民居住、就近就業(yè)、商業(yè)服務(wù)三方面職能活動的綜合平衡，注重培育相對獨立的綜合功能，為現(xiàn)代化大城市系統(tǒng)的內(nèi)部功能區(qū)域，是城市區(qū)域開發(fā)的節(jié)點和城市集聚人口的分流點。新城通常處于大城市的邊緣位置，該區(qū)域擁有便利的交通設(shè)施、整潔干凈的自然環(huán)境、完善的生活配套區(qū)和產(chǎn)業(yè)區(qū)，是不依賴于中心城區(qū)而獨立存在的。

目前全國各地有很多新城開發(fā)項目正在規(guī)劃建設(shè)，本文就此類項目招標(biāo)選擇PPP模式還是EPC模式進行了分析比照，探討了采用不同模式進行招標(biāo)的可行性，并詳述實際招標(biāo)操作流程和實施推進中需要關(guān)注的重點。

1  采用PPP模式進行招標(biāo)

1.1  采用PPP模式推進的項目類型

PPP為公私合作Public-Private Partnership的簡寫，是政府機構(gòu)（Public）與私營機構(gòu)（Private）形成合作伙伴關(guān)系（Partnership），主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的一種模式，于20世紀(jì)90年代早期由英國的Reymont最早提出。PPP模式即公共部門與私人企業(yè)合作模式，政府方和社會資本方參與項目建設(shè)、運營，由各方共同承擔(dān)項目的投融資、建設(shè)、運營的責(zé)任和風(fēng)險。PPP模式的主要適用范圍，在國家部委出臺的通知中描述如下：

《財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金[2014]76號）：“重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。”財政部推出的第一批示范項目共有30個；2015年9月29日，財政部公布了第二批政府和社會資本合作（簡稱“PPP”）示范項目，項目總計206個，投資總額為6 589億元，數(shù)量為首批示范項目（30個）的近7倍，投資金額為首批的近3.7倍。第二批項目覆蓋范圍更廣，包括交通、水務(wù)、市政、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、科技、文化、旅游等多個領(lǐng)域。

1.2  采用PPP模式實施的補貼和資金扶持政策

（1）2015年11月，國家發(fā)展改革委辦公廳出臺《政府和社會資本合作項目前期工作專項補助資金管理暫行辦法》。

（2）2015年12月，財政部出臺《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》（財金[2015]158號）。

（3）2016年3月4日，注冊資本為1 800億元的中國政企合作投資基金股份有限公司正式成立，這是我國第一個國家級PPP基金，也是目前最大的PPP基金。3月5日，李克強總理在《政府工作報告》中提出“完善政府和社會資本合作模式，用好1 800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會資本參與熱情”。

（4）2015年，全國各省市紛紛出臺了相關(guān)通知，對PPP項目實施進行資金扶持和補貼。

1.3  采用PPP模式招標(biāo)需要關(guān)注的重點

1.3.1  PPP招標(biāo)咨詢機構(gòu)的確定

2014年國家開始大力推行按PPP模式進行項目運作，作為新型項目建設(shè)、運營的模式，政府方往往沒有相關(guān)經(jīng)驗，需要有專業(yè)的咨詢機構(gòu)協(xié)助政府方共同做好項目推進，政府方可采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)或約談的方式確定PPP咨詢機構(gòu)。

1.3.2  PPP招標(biāo)的監(jiān)管流程

PPP項目招標(biāo)的監(jiān)管部門為財政部門，PPP項目招標(biāo)過程的監(jiān)管按照政府采購的法律體系進行推進，但其中涉及建設(shè)領(lǐng)域的部分仍應(yīng)參照招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)執(zhí)行。目前，全國各省紛紛成立PPP中心，各市縣財政局也基本成立或指定了處室對PPP項目實施進行監(jiān)管，PPP的招標(biāo)采購流程一般由市縣政府采購中心負責(zé)實施，省級或國家級示范項目由省級采購中心負責(zé)實施。

1.3.3  PPP模式招標(biāo)流程時間

PPP模式招標(biāo)的周期一般在6個月左右，水處理、餐廚固廢處理、收費高速公路等傳統(tǒng)BOT項目招標(biāo)周期較短，而對新城開發(fā)、軌道交通等投資金額大、項目范圍大、內(nèi)容復(fù)雜的PPP項目，從項目PPP流程開始啟動到項目公司落地，招標(biāo)實施周期一般在6～12個月之間。

1.3.4  PPP招標(biāo)的重點

1.3.4.1  重點做好PPP模式招標(biāo)實施方案設(shè)計與編制

對于政府和項目來講，能否引入合適的社會資本方，通過政府和社會資本方共同投融資建設(shè)運營項目，為公眾提供良好的社會服務(wù)，對項目的成敗生死攸關(guān)。政府方必須盡職做好項目調(diào)查，做好實施方案中的方案架構(gòu)設(shè)計、物有所值評價、財政可承受能力測算工作，必須對相關(guān)合同條款的合法合規(guī)性進行充分研究，對擬參與項目的社會資本方的情況進行充分調(diào)研，確保招標(biāo)文件中設(shè)定的社會資本方的資格條件符合法規(guī)，同時切合項目要求。

1.3.4.2  選擇合適的采購方式

項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目的采購需求特點，依法選擇適當(dāng)?shù)恼袠?biāo)采購方式。公開招標(biāo)是首 選的方式，如果屬于政府采購法律、條例等法規(guī)所規(guī)定的可以不進行公開招標(biāo)情形的，可通過競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購方式進行采購。在選擇社會資本階段采取公開招標(biāo)方式的，根據(jù)招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或提供的社會資本，可以不經(jīng)過招標(biāo)投標(biāo)由中標(biāo)的社會資本方在其建設(shè)資質(zhì)范圍內(nèi)承擔(dān)項目工程的建設(shè)。因此，若PPP項目招標(biāo)選擇投融資、建設(shè)、運營一體化招標(biāo)，建議通過公開招標(biāo)方式選擇社會資本方，但社會資本方應(yīng)具備相應(yīng)的建設(shè)資質(zhì)。若項目公開招標(biāo)不成功，則按相關(guān)法律法規(guī)變更招標(biāo)方式。

1.3.4.3  采購市場測試

通過在招標(biāo)采購程序中安排市場測試，可以在交易初期建立交易雙方的溝通機制，對形成雙方合理預(yù)期、促成交易有重要意義，這也是一種富有彈性的博弈機制。

2  采用EPC模式進行招標(biāo)

EPC（Engineering Procurement Construction）是指承包單位按合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包，在總價合同條件下，對所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度負責(zé)。在EPC模式中，Engineering不僅包括具體的設(shè)計工作，而且可能包括整個建設(shè)工程內(nèi)容的總體策劃以及整個建設(shè)工程實施組織管理的策劃和具體工作；Procurement也不是一般意義上的建筑設(shè)備材料采購，而更多的是指專業(yè)設(shè)備、材料的采購；Construction意為“建設(shè)”，內(nèi)容包括施工、安裝、試車、技術(shù)培訓(xùn)等。

2.1  采用EPC模式招標(biāo)的項目類型

國內(nèi)采用EPC方式進行推進的項目較多，項目類型目前主要集中在能源、污水處理、專業(yè)機械設(shè)施、化工等領(lǐng)域，而新城開發(fā)屬于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，以往在市政領(lǐng)域采用EPC招標(biāo)的類似項目很少。

2015年1月，住建部就《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見（征求意見稿）》向各地征求意見，可見采用EPC方式建設(shè)項目將成為今后重點推進的方向。

2.2  采用EPC模式招標(biāo)需要關(guān)注的重點

如采用EPC模式進行招標(biāo)，則應(yīng)在工程建設(shè)項目招投標(biāo)法的法律體系下進行推進，建議注意以下幾點：

2.2.1  新城開發(fā)項目采用EPC招標(biāo)少有先例可循

國內(nèi)EPC招標(biāo)項目主要以專業(yè)類型居多，市政新城開發(fā)類型的項目采用EPC模式招標(biāo)少有可參考的先例，因此在招標(biāo)文件的編制及合同條款等方面，應(yīng)針對市政項目的特點進行深入研究，并結(jié)合新城開發(fā)的相關(guān)內(nèi)容進行編制。

需要解決進場招標(biāo)的問題：市政類項目屬于政府投資項目，如采用傳統(tǒng)的方式，在初步設(shè)計完成后一般應(yīng)根據(jù)招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)的要求進公共資源交易中心進行招標(biāo)，而國內(nèi)EPC招標(biāo)由于通常為專業(yè)類項目，往往不一定在公共資源交易中心平臺進行。新城開發(fā)項目如采用EPC招標(biāo)，則作為政府投資項目必須在公共資源交易中心進行，否則在建設(shè)過程中辦理相關(guān)手續(xù)和通過政府審計會存在一系列后續(xù)問題。由于沒有先例可循，公共資源交易中心可能會不愿意接收項目進場招投標(biāo)，需要項目實施機構(gòu)通過政府部門協(xié)調(diào)項目招標(biāo)進場以及相關(guān)監(jiān)管事宜。

2.2.2  招標(biāo)監(jiān)管過程問題

從公共資源交易中心監(jiān)管的角度存在一系列問題，包括不能采用網(wǎng)上開評標(biāo)，采用國家2012年EPC標(biāo)準(zhǔn)范本而不是交易中心的范本，EPC項目評標(biāo)專家?guī)斓慕?，投?biāo)人聯(lián)合體投標(biāo)的網(wǎng)上設(shè)置，招標(biāo)文件的合法合規(guī)性審核等多方面。

2.2.3  招標(biāo)咨詢機構(gòu)的選擇

一般情況下，新城開發(fā)管委會或?qū)嵤C構(gòu)往往具備自行招標(biāo)的能力，但由于新城開發(fā)項目的EPC招標(biāo)不同于普通招標(biāo)項目，其不僅涉及招投標(biāo)咨詢，還涉及法律咨詢等方面，且招標(biāo)金額大、合同涵蓋范圍寬、內(nèi)容復(fù)雜，建議選擇一家有相關(guān)經(jīng)驗的招標(biāo)咨詢機構(gòu)對項目的招標(biāo)進行全過程專業(yè)咨詢，這對項目的順利推進將起到積極作用。

2.2.4  招標(biāo)流程時間

項目如采用EPC模式進行招標(biāo)，招標(biāo)時間要求應(yīng)遵循工程建設(shè)項目招投標(biāo)相關(guān)法規(guī)，由于項目較復(fù)雜，且屬于新型項目，除去前期所需的溝通協(xié)調(diào)時間，在招標(biāo)文件編制所需材料準(zhǔn)備充分的前提下，從編制招標(biāo)文件到開評標(biāo)完成預(yù)計一般需要4個月。

2.2.5  關(guān)于EPC總包后的分包

根據(jù)《建設(shè)部關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見（建市[2003]30號）》，“（二）工程總承包企業(yè)按照合同約定對工程項目的質(zhì)量、工期、造價等向業(yè)主負責(zé)。工程總承包企業(yè)可依法將所承包工程中的部分工作發(fā)包給具有相應(yīng)資質(zhì)的分包企業(yè)；分包企業(yè)按照分包合同的約定對總承包企業(yè)負責(zé)”中明確要求“依法”發(fā)包給相應(yīng)分包企業(yè)。由于無論分包與否，國有資金投資項目的性質(zhì)不變，所以所述分包工程依法必須招標(biāo)。

新城管委會或?qū)嵤C構(gòu)在進行EPC總承包招標(biāo)時，可明確由承包單位直接報價項目（在總承包商資質(zhì)許可范圍內(nèi)，不再進行二次招標(biāo)）和暫定價項目（由業(yè)主和總承包單位聯(lián)合或總承包單位獨立招標(biāo)），二次招標(biāo)也應(yīng)在公共資源交易中心的監(jiān)管下進行，使招標(biāo)采購活動完全符合法律法規(guī)的要求。

3  結(jié)語

通過以上分析可以發(fā)現(xiàn)，新城開發(fā)項目的招標(biāo)既可采用PPP模式，也可采用EPC模式，目前采用PPP模式的較多，采用EPC模式的較少。二者均屬創(chuàng)新型模式，但它們在招標(biāo)推進過程中所要關(guān)注的要點和重點研究落實的內(nèi)容有所不同，只有解決了核心問題，才能使項目順利推進。

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